国有企业公司治理问题初探

正如党的十五届四中全会文件所指出的：“公司法人治理结构是公司制的核心。”现代公司制要求规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者之间的权责关系，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。本文拟对我国国有企业的法人治理（公司治理）结构中常见的一些问题作一个初步的探讨。

什么是公司治理？

狭义的公司治理问题是指采取一定的公司组织形式及监督管理机制，为企业管理者提供有效激励，促使其采取能够增进所有者（即股东）利益的行为。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨拓展了传统的公司治理理论，提出了“利益相关者理论”(stakeholder theory)。该理论认为广义上的公司“利益相关者”除了所有者和管理者外，还应该包括利益相关集团，包括职工、银行和地方政府等。以斯蒂格利茨为代表的新经济发展理论所指的公司治理，已经远远超出了传统意义上的公司治理问题，它涉及到了企业外部环境，包括法律体系，金融系统和竞争性市场等，也包括企业内部的激励机制和监管机制。

本文所谈到的公司治理指的是狭义的定义，主要是涉及到三种关系：股东大会与董事会之间的信任——托管关系；董事会和公司经理人员之间的委托——代理关系；监事会与董事会和经理人员之间的监督和被监督关系。

国际上常见的三种公司治理模式

公司制对我国来说是一种舶来品，我国大规模推行现代公司制的历史并不长。我国第一部《中华人民共和国公司法》是1994年7月起才开始执行的，距今刚过十年的时间。而其他市场经济国家尤其是西方国家的公司制传统则有较长的历史渊源。目前国际上比较常见的三种公司治理模式有三种：美英模式、德日模式和家族模式。以上三种公司治理模式形成于不同的制度和人文历史环境，并因此具有各自鲜明的导向差异。

1、市场主导型的美英模式

美英模式基于公司股权的高度分散与股票的流通便畅，强调通过股东“用脚投票”机制和活跃的公司控制权市场而实现对公司行为的约束与对代理人的选择及监控。

美英模式的最大特点是股东高度分散，并且流动性强。公司治理结构依赖于企业运作的高度透明和相应完善的立法及执法机制。一般认为，美国的财务会计和审计是最发达的，美国对上市公司信息披露的要求也是最严格的。美英模式中的持股人——无论是机构持股人还是个人持股者——通常不直接干预公司运营，而更关心股票市场的涨落，通过股票买卖的形式来“参与”公司重大问题决策，也被称为“用脚投票”。持股的短期性质使股票交易活跃，公司接管或兼并事件频繁发生，市场上股票价格对公司管理者形成间接约束。对公司管理者的选择、监控和激励主要依赖于外部市场，特别是资本市场。在运行机制上，主要是以首席执行官（简称CEO）为首的行政决策系统指挥管理公司，很多公司的董事长兼任公司CEO（美国几乎75%的企业总裁和董事长是由同一个人“双肩挑”的）。美英模式的公司治理更为关心短期收益，把股东财富最大化视为公司经营的最高目标，注重分工和制衡，公司高级管理层收入中红利的比例较大。

2、组织控制型的德日模式

组织控制型的公司治理结构模式在德国、瑞士、奥地利与荷兰等诸多欧陆国家和东亚日本得到了极好的发展，组织内在控制是日德模式的典型特征。这种模式的具体表现是以银行为主的金融机构和基于相互持股的法人组织对公司及其代理人实施长期的内在控制。

在德国，银行直接、间接管理的股票占德国上市股票的50％左右。而日本法人股东的持股率则达到70％以上。在日本公司董事会中，往往有一名以上的董事是公司主银行的前任主管，这是日本商业银行的通行做法。这位前任主管作为主银行的代理人，替银行收集信息，并对公司经理层进行严密监控，当对公司经理的经营业绩不满意时，就可以利用股东大会罢免这些经理人员。

3、家族模式

近几年来，随着东亚公司治理结构的发展和相关理论的兴起，家族模式，或称香港（东南亚）模式也开始在国际上被广泛关注。家族模式的突出特点是个人（或家族）控股并且股东稳定，在某些方面与德日模式有相近之处。

如在我国的香港地区，除汇丰银行等少数几家企业外，在香港联交所上市的大多数公司（不包括大陆的H股上市公司），从第一次公开发行起，大股东（往往是家族成员）就一直保持控股权。

表-1三种治理模式比较

国有企业公司治理实践中的常见问题

如上面所谈到的，公司治理制度没有固定和通用的模式，社会文化传统以及上层建筑对公司治理制度的形成有很直接的影响。我国的公司（尤其是国有企业）治理模式有很明显的“中国特色”，这种“中国特色”主要来自于以下几个因素：

我国的国有企业是由先前的国营企业或集体企业转制而来，在很大程度上还带有计划经济的影子；

我国还没有形成一个成熟的职业经理人阶层；

我国的股权交易市场（包括证券市场）尚不发达；

目前相关法律法规尚不健全

这些客观因素决定了我国公司（当然也包括国有企业）的公司治理尚在不断完善的过程中，还远谈不上成熟。“一股独大”、内部人控制和监事会职能缺位是最常见的三个问题。

1、“一股独大”

在中国国有企业中，政府的行政干预权力很大，国家拥有高度集中的股权，是最大的控股股东，“一股独大”使得大股东委派的董事控制了董事会、造成董事会结构的不健全和公司治理的制衡功能失效。很多国有企业在改制过程中，党委书记摇身一变成为董事长，董事会中董事长作为“法人代表”，地位高于其他董事，大部分国有企业习惯于“首长制” 和“第一把手”决策。

这些容易导致董事会议事和操作程序不规范、大股东（或大股东代表）行为缺少监督、侵犯小股东利益、公司信息对股东和利益相关者不透明等等问题。

以上市公司为例，根据深圳证券交易所公司管理部提供的一份《中国上市公司治理调查分析》显示：股权集中度高的上市公司作为一个群体，其公司业绩、信息披露质量、规模、资产负债率指标均显著差于股权集中度低的上市公司（如表-2所示）。这恐怕很难说仅仅是巧合。

表-2 股权集中度对公司治理效果的影响

变量定义：

分组：如果上市公司控股股东持股比例低于30%，则为低集中度；如果控股股东持股比例高于50%，则为高集中度。

公司业绩：净资产收益率及其增长率、总资产收益率、主营业务利润率、每股收益等五个财务业绩指标的合成指标

信息披露质量：深圳证券交易所有关部门对上市公司信息披露质量的综合评价指标

规模：总资产

负债比率：资产负债率

显著水平：*表示在0.05 的水平上显著；**表示在0.01 的水平上显著

所有数据均为2001 年末数据

资料来源：《中国上市公司治理调查分析》——深圳证券交易所公司管理部，2002年5月

2、内部人控制

我国的国有企业中存在非常明显的董事会与经理层互相兼任，重叠程度过高的现象。笔者接触过大量的国有企业，这些企业的董事会中，在公司经理层任职的执行董事往往占到董事总数的三分之二甚至更高的比例。如北京某国有公司，其董事会成员全部来自于经理班子，据该公司领导自己的话来说：“我们开完董事会接着就开经理办公会，也用不着换人。”

另外一种“内部人控制”的现象是执行董事在母公司和子公司的双重兼职。对上市公司进行的一份问卷分析结果显示，执行董事在母公司与上市公司的双重兼职与公司财务业绩存在弱的负相关，由此，该分析报告建议：“从完善公司治理的角度出发，执行董事双重兼职应该受到限制”（资料来源：《中国上市公司治理调查分析》）。

这种内部人控制的现象，不仅导致公司经营者游离于广大中小股东的监督之外，使得董事会对经理层的委托代理关系、监事会对经理层的监督与被监督的关系形同虚设。在某种程度上，甚至为公司经营者及其代表的大股东肆无忌惮地蚕食公司资产创造了条件。

3、监事会职能弱化

我国《公司法》确定了股东大会、董事会、监事会和经理构成的公司治理结构。监事会与董事会均为平行的公司机关，同时对股东大会负责；监事会既不握有重大决策权，也无董事任免权。当然，监事会还是被赋予了法定的监督之责。我国的这种董事会结构被称为“双元委员会”制，它既不同于德国的“双层委员会制”，也不同于美国的“单层委员会制”。

注：“单层委员会”和“双层委员会”

德国、荷兰等国公司法确定的是“双层委员会”制，公司由董事会（德文Vorstand，英文Management Board，或称管理董事会）负责经营管理，但要接受监事会的监督，董事也由监事会（德文Aufsichtsrat，英文Supervisory Board，或称监督董事会）任命。

美国与英国公司法均确立了“单层委员会”制的公司治理结构。也就是说，股东大会之下仅设单层的董事会（Board of Directors），无监事会之设。

我国的公司法并未授予监事会有力的“尚方宝剑”，而在国有企业的公司治理实践中，监事会更是被有意无意的弱化了。虽然企业按照公司法都设立了监事会，但国有企业（包括上市公司）的监事会往往处于有名无实的尴尬境地，无法真正行使监督职能。

改善我国国有企业公司治理的对策建议

1、引入独立董事和外部监事

外部董事包括职业董事和独立董事，外部职业董事往往由股东任命，直接代表股东利益；独立董事是指“不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事”。

我国证监会于2001年8月21日发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，明确规定：“各境内上市公司应当按照本指导意见的要求修改公司章程，聘任适当人员担任独立董事……”上市公司近3年的实践表明，独立董事制度的实行对改善我国上市公司的治理状况起到了一定的积极意义。但在非上市的国有企业中，由于没有法律的强制规定，独立董事还不多见。

与独立董事类似，外部监事制度被广泛认为是一种加强监督，防止小股东及外部利益者利益被损害的一种有效措施。

引入独立董事和外部监事，能够有效的医治内部人控制、遏制一股独大(霸)，有利于维护中小股东利益和其他利益相关者利益，充实董事会知识结构，提高董事会决策质量。

2、设立专业委员会，完善董事会职能

1978年，纽约证券交易所规定，上市公司必须建立完全由独立董事组成的审计委员会、薪酬委员会、提名委员会。我国的法律对公司设立专业委员会并没有强制性的规定，但有许多上市及非上市公司在董事会下设立了专业委员会，并取得了较好的效果。

仍以上市公司为例，《中国上市公司治理调查分析》中数据显示，在调查的382家上市企业中，设立专业委员会的有97家，占调查总数的25%，其公司业绩、信息披露质量、企业规模显著高于未设置专业委员会的上市公司（如表-3）：

表-3 次级委员会（专业委员会）的设置对公司治理效果的影响

注：变量定义同表-2

资料来源：《中国上市公司治理调查分析》——深圳证券交易所公司管理部，2002年5月

在实践中，最常见的专业委员会包括：

（1）审计委员会。由董事和董事会聘请的外部专家组成，其主要任务是负责公司财务活动的审查和监督；审核公司的年度预算方案并制定年度财务决策报告；审核和评价外部会计师事务所的报告，使公司的经营活动符合股东和其他相关者的利益及法律规范；对财务负责人的工作进行考核并提出解聘建议。实践证明，董事会下设的审计委员会能够很好的起到监督经理层行为的作用。

（2）战略发展委员会。其主要任务是负责研究和制订公司的发展战略、方针、政策；负责对提交董事会的重大投资建议进行评估；负责公司所处行业的调研，以及行业政策、制度建设等方面的研究，并向董事会提出意见和建议。

（3）薪酬委员会。应该由非受薪董事（非执行董事或独立董事），主要职责是调查行业内的收入水平，并确定主要执行人员，包括总裁或常务董事长（CEO）、总经理、财务负责人的报酬额和报酬构成。

（4）提名委员会。负责主要执行人员的提名，包括总经理、财务负责人等。

3、加强对“内部人控制”的反控制

解决内部人控制问题，需要进行综合治理，因为形成内部人控制的原因，既有制度上的缺陷，也有个人方面的不足。因此，要根本解决内部人控制这一难点问题，需要多管齐下，除了上面谈到的独立董事和专业委员会制外，其他可采取的措施包括：

（1）进一步完善产权制度。产权制度不完善是我国证券公司出现严重的内部人控制最根本的制度性原因，是造成内部人控制的一个巨大的体制性"漏洞"。在产权不明晰和资产所有者缺位（或者说不到位）的情况下，委托人没有权益的代言人，权力的重心自然偏向了代理人一边。

（2）建立一套有效的管理层激励机制。在缺乏有效的管理层激励机制的情况下，管理人员的经营能力和付出劳动得不到合理的补偿，或者经理人员与股东的利益没有得到妥善的协调，这样反过来会加剧经理人员与股东间的利益冲突和对抗，促成内部人对所有人利益的侵害。

（3）增加公司运作的透明度。如果公司的运营状况和经营业绩透明度很差，只有少数高层管理者了解公司的运行状况，就无法形成有效的外部监督，最终只能是内部管理人员"说了算"。

（4）限制执行董事在母子公司的双重兼职。

综上所述，公司治理结构作为企业的基本架构，在理顺企业运营机制、保护股东（包括大股东——国家以及其他投资者）利益、有效的激励和制约管理层等方面都具有重大意义。作为我国经济的骨干力量——国有企业由于股权结构和历史沿革的特殊性，再加上国企改革的敏感性，其完善公司治理结构的工作显得尤为任重而道远。